券商中國
譚楚丹 孫翔峰
2025-02-24 12:59
從清理涉稅招商、叫停地方各類獎補招商引資，到規范“基金招商”，在構建全國統一大市場的背景下，國家層面在不到一年時間內接連出臺多項政策，規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為，許多地方長達10多年的傳統招商模式因此受到挑戰，招商思路也亟待革新。
事實上，地方政府的招商引資經歷了多個階段的“進階”，從依賴行政資源逐步轉向借力市場力量。如今，在打破招商“內卷”的政策指引下，如何適應招商新常態、探索創新招商方式，已成為各地政府面臨的重要課題。
近期調研中，多位地方一線招商人員表示，長遠來看，叫停過度行政化的招商方式能為地方招商“減負”，促使招商回歸理性，推動地方政府著力打造優質營商環境。此外，業內人士還指出，打破招商“內卷”不僅需要讓招商方式回歸市場化，還需通過多元化的產業政策引導地方發展差異化產業，避免產業扎堆和公共資源的浪費。
地方招商引資模式不斷“進階”
從一塊土地到一個產業園區，再到一個政策、一只基金……回溯近十幾年，地方政府招商引資的模式不斷進階，從土地財政走向股權財政，從投入行政資源逐步探索借力市場化力量，背后是傳統招商方式的難以為繼，以及產業結構轉向所迸發出的新需求。
“十幾年前，地方政府的招商方式很簡單，低價出讓一塊地，再給予稅收減免等，就能吸引企業入駐了。”杭州一區級政府招商人員王爽（化名）對記者感慨，她從事了10年地方招商引資工作，明顯感覺到這些年招商工作強度越來越大，也越來越難。
不可否認的是，以土地招商為主的模式在發展初期效果顯著，尤其是在制造業快速發展的背景下，企業對土地的需求極為旺盛，企業入駐之后以較低的成本建立生產基地，快速拉動地方經濟增長，極大解決就業問題，推動了許多地方工業化的進程。
然而，隨著產業結構升級，土地資源、環境容量等要素制約也日益凸顯，地方政府開始意識到單一的土地招商難以滿足企業的多樣化需求。于是開始建設產業園區，不僅提供土地，還為企業提供配套的基礎設施和服務，形成了一定的產業集聚效應。“產業園區的建設使得企業能夠在區域內形成產業鏈上下游的協同效應，降低了企業的運營成本。”深汕合作區招商專員葛明（化名）對記者表示。
而產業鏈配套招商則是在產業園區招商的基礎上進一步深化，更注重產業鏈的完整性和協同性。招商部門圍繞主導產業，有針對性地引進上下游配套企業，完善產業鏈條，企業在本地就能找到大部分的供應商和合作伙伴，從而增強了企業對地方的黏性。
如今，基金招商已成為主流的招商方式之一，政府通過設立政府投資基金，以資本為紐帶，吸引優質項目和企業落地。
中國（深圳）綜合開發研究院院長助理、數字經濟與全球戰略研究所所長曹鐘雄接受證券時報記者采訪時分析，地方政府招商模式的不斷變遷，既有產業結構調整的驅動，也有地方政府在經濟發展中的角色轉變。而在北京大學光華管理學院金融學系主任劉曉蕾看來，從簡單的資源投入到更加注重產業生態建設和市場化運作，體現了地方政府在招商理念和方式上不斷進步，也更加專業和市場化。
長期利好地方招商回歸理性
招商引資一直是各地政府發展經濟的重要抓手，即便過去十多年來，地方招商引資模式不斷推陳出新，傳統招商模式遇到挑戰，但在特定歷史階段所產生的效益依然值得肯定。
“全球各國各地政府都會投入不同程度的行政手段和資源來為地方爭取優質企業等生產要素，過去的土地、稅收等招商方式也確實很大程度上促進了地方經濟發展。”曹鐘雄認為，要辯證地看待地方政府過去的招商方式，承認其帶來的成效，同時反思其中的問題。
問題是什么？受訪人士均指出：過度使用公共資源。“適度的政策、基金工具有利于營商環境的打造，但如果迫于指標壓力，給予遠高于產出預期的政策和帶有過重行政色彩的非理性投資，就可能造成財政或國資的浪費，侵占社會公共資源，其中也可能有尋租空間。”王爽表示。
以當前主流的基金招商為例，劉曉蕾認為，基金招商受地方經濟發展目標制約，阻礙企業跨區域發展，不符合全國統一大市場建設理念。此外，受產業政策同質化影響，地方爭奪相同領域的優質項目，“內卷式”招商不僅造成財政損耗，還造成部分產業產能過剩。
針對這些問題，國家出臺了一系列政策，對一些“不經濟”的招商方式進行“糾偏”。2024年8月《公平競爭審查條例》實施，禁止各地政府以減免稅費、地價、補貼等優惠形式招商引資；同月，《國務院關于規范中介機構為公司公開發行股票提供服務的規定（征求意見稿）》叫停了地方的上市獎勵補貼；2025年1月7日，國務院辦公廳印發文件提出“不以招商引資為目的設立政府投資基金”。“這些措施都旨在引導地方摒棄簡單粗暴的招商方式，促使地方思考長遠發展，提升招商質量，實現更市場化的資源配置。”劉曉蕾表示。
但這些政策也給地方招商帶來“陣痛”，最直觀的體現是，各種限制和規管將讓不少地方的招商失去“抓手”。“原來對重大招商引資項目，可給予‘一事一議’政策，現在只能給予普惠政策。”王爽告訴記者，以往地方政府會為某一個大企業的入駐專門開會商討決策給予“特殊待遇”，但如今這條路行不通了，招商指標就更難完成。
“陣痛”之余，受訪的地方政府一線招商專員都不否認，從長期來看，政策糾偏是對“內卷式”招商方式無序蔓延的一種“刮骨療傷”。
“過去許多地方拼政策拼資源，欠發達地區肯定是拼不過發達地區，反倒會‘掏空’自己，后續更加乏力，現在大家都不用掏空心思來出錢出政策去搶企業了，我們招商人員反倒覺得輕松些，讓企業自由選擇適合自己的地方，我們做好服務就行。”葛明認為，在公平競爭的市場環境中，企業會根據自身發展需求和地方產業基礎、營商環境等因素來選擇投資地點，而不僅僅被優惠政策所吸引。
但葛明也提出了一點擔憂：“政策調整后，部分地方仍存在巧立名目給企業補貼的惡性競爭行為，導致招商環境更加復雜。”
呼吁多元產業政策打破招商“內卷”
面對政策調整帶來的變局，地方政府積極探索新的招商模式。
比如，部分地方成立招商公司，以市場化、企業化運作代替傳統政府部門招商。王爽介紹：“招商公司通過建立獎懲機制激勵招商人員，提高了招商效率。但目前也存在資金來源和激勵機制設計等問題，需要進一步完善。” 她認為，招商公司在運作過程中，需要解決資金的可持續性問題，以及如何設計合理的激勵機制，避免出現短期行為。
再如，區域協同招商模式也逐漸興起。去年4月成立的滬杭協同中心就是一個典型案例，通過促進區域間資源共享、產業協同，推動項目落地和產業發展。“區域協同招商可以整合各方資源，發揮各自優勢，實現互利共贏。但在實際操作中，還需要明確各方的權利和義務，解決好利益分配問題。”王爽說。
此外，單一項目爭奪已成過去式，“產業集群化”才是新戰場。比如貴州瞄準大數據產業，以華為云為鏈主企業，吸引120家配套企業入駐；上海青浦圍繞“長三角數字干線”，半年集聚AI企業超200家，形成千億級生態圈。
在劉曉蕾看來，地方應進一步強化產業鏈招商。“我們調研發現，許多地方的強勢產業鏈有高度同質化，建議地方招商要立足優勢產業，避免盲目跟風。”劉曉蕾認為，地方不宜一味扎堆當前的熱門產業，部分地區應根據自身的資源稟賦、產業基礎和地理位置等條件，尋找獨特的發展賽道。“即便是傳統產業也要堅持，琢磨如何通過數字化轉型重煥生機。”
在諸多招商路徑探索中，優化營商環境成為各地招商的重中之重。上海某區招商專員朱婷（化名）對記者表示：“我們這邊的營商環境好，除土地資源之外，服務也相對優質，與其靠補貼不如努力提升自身條件吸引企業，以合作共贏思維對待企業。”在她看來，改善營商環境，為企業解決經營中的難題，如消防、子女入學、戶口等問題，能夠增強企業的歸屬感和認同感，吸引企業入駐。
王爽認為，應尊重市場運行機制，營造良好的營商環境，包括產業鏈、創新鏈、人才鏈、資金鏈等，政府搭臺、企業唱戲，而不是為了完成指標任務，政府只能被迫自行下場。
有觀點認為，地方招商“內卷”的癥結，一方面是市場優質增量項目增速放緩，另一方面在于地方發展的產業過于聚集。對于產業過于集中的問題，曹鐘雄表示，并非每個城市都適合發展人工智能、新能源等當下熱門的產業，但在產業政策的指導下，大家都往這幾個產業扎堆，就導致招商競爭白熱化。他建議，在中央層面出臺差異化、多元化的產業扶持政策，引導地方真正結合自身優勢因地制宜發展產業，打破當前的招商“內卷”；此外，產業政策應引導地方政府與企業一同發展、協同發展。
校對：蘇煥文
