證券時報
吳瞬
2025-03-09 23:15
2025年兩會，全國政協委員、民建中央法制委員會委員、證監會處罰委辦公室一級巡視員羅衛關注的問題均和強化資本市場監管執法，加大投資者保護力度有關。
她建議探索在北京上海試點金融案件“三合一”審判機制，加快出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋。
羅衛在接受證券時報專訪時表示，“打假護秩序、護市場”始終是資本市場監管執法的重點，一個活力與秩序兼備的資本市場是證監會行政執法的工作目標。證監會將一以貫之依法從嚴打擊證券期貨違法行為，堅持做到“嚴而有度、嚴而有方、嚴而有效”，并將“以投資者為本的理念”始終貫穿在監管執法過程中。
加快出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋
證券時報：您今年重點關注哪些問題？有哪些考慮？
羅衛：我關注的問題和“探索在北京上海試點金融案件‘三合一’審判機制”有關。2021年7月，中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》提出了在證券期貨領域探索刑事、行政、民事案件管轄“三合一”的安排。我們在執法實踐中發現，當前基于立體追責理念，對源自同一基礎事實的違法行為同時追究民事、行政、刑事責任的情況，日益普遍。與此同時，金融案件往往具有較強的專業性、涉眾性，對法院審理此類案件提出了更高要求。希望能在北京金融法院、上海金融法院試點金融刑事、行政、民事案件“三合一”審判改革，以實現金融案件一體辦理，“一站式”處理各類金融糾紛。簡而言之，在現有審判體制下，增加賦予兩家金融法院管轄轄區內由中院受理的金融刑事案件的權限。
目前，深圳金融法庭率先探索并實踐證券期貨糾紛案件“三合一”改革。我們理解，目前試點金融審判“三合一”正當其時，有利于推進國家金融戰略，營造良好金融法治環境，促進經濟和金融健康發展，助力金融強國建設。有利于法院系統內部形成合力，提高金融案件的審判效率，統一金融案件司法審判標準，提升司法權威。有利于金融市場投資者獲得便捷、優質、高效的金融訴訟服務，實現對金融侵權行為受損投資者的全方位救濟。有利于強化審判隊伍建設，促進形成“金融專”“審判強”審判隊伍，提升金融案件審判隊伍的專業素質。
同時，希望加快出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋。背信損害上市公司利益罪雖已設立多年，但因條文較為原則、經濟損失數額認定分歧、判定損害后果的時點不明確等原因，真正實現刑事追責的案件數量較少。最近幾年，各方對加快出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋已基本達成共識，證監會和公安部、最高檢、最高法等單位也就推動司法解釋出臺開展了系列工作。目前，背信損害上市公司利益罪司法解釋相關研究已經較為成熟，建議最高法、最高檢盡快推動制定背信損害上市公司利益罪司法解釋。
監管執法更要強調“投資者為本”
證券時報：2024年，證監會堅決落實黨中央關于金融監管“長牙帶刺”、有棱有角要求，依法嚴懲資本市場違法行為，請問“以投資者為本的理念”在監管執法層面應該如何體現？
羅衛：證監會在監管執法中始終堅持投資者的主體價值和中心地位，努力讓投資者在每一個執法行為、每一項處罰決定中感受到公平正義，以法治力量促進資本市場生態改善，持續提升投資者安全感。監管執法要更加強調“以投資者為本的理念”，需要從四個方面著手：
一是堅持從嚴執法形成有力震懾。對欺詐發行、財務造假、操縱市場和內幕交易等嚴重損害投資者利益的違法行為敢于亮劍、保持高壓。通過重點打擊投資者深惡痛絕的違法行為，提升市場誠信水平，凈化資本市場生態，為投資者“長錢長投”創造更好的市場環境。
二是堅持為民執法增強市場信心。面對快速更迭、紛繁復雜的局面，監管執法必須敢于亮劍、依法快查嚴懲。在個案的處理上，要更多站在保護投資者的角度考量，既做好“技術判斷”，更做好“價值判斷”。2024年，證監會按照“實質重于形式”的原則，對中核鈦白實際控制人王某等“定增減持套利”案罰沒超2億元，即向市場釋放了證監會嚴厲打擊“以局部合規掩蓋整體違法”減持行為的鮮明態度。
三是堅持精準執法穩定市場預期。在處理證券期貨違法案件時，須強調執法的精準性，既要嚴厲打擊以身犯險的違法者，又要防止誤傷無辜的第三人；既要“打首惡”與“懲幫兇”并舉，讓所有違法者都受到應有的懲罰，向市場釋放明確的“零容忍”信號，又要兼顧打擊的力度與執法的溫度，做到科學分層處理、過罰相當、寬嚴相濟，有效規范行政裁量權行使。
四是堅持協同執法加強立體追責。高質量的行政處罰在有力打擊證券期貨違法行為的同時，亦為因虛假陳述等受損的投資者尋求司法救濟獲得民事賠償打下了堅實的基礎。強化行政執法同司法的銜接協同，構建行政執法、民事追責、刑事打擊“三位一體”的立體化追責體系，持續加大對資本市場違法犯罪行為的打擊力度，實現全鏈條追責，既讓投資者獲得“真金白銀”的賠償，也讓以身試法者付出“人財兩空”的代價。
在進一步加強監管能力建設方面，我認為需要完善監管執法體制機制，理順和優化日常監管、線索發現、行政處罰、執行、刑事移送各環節的銜接機制，提升執法的協同性。增強執法制度供給。積極推動證券違法領域民事賠償、刑事追究司法解釋等規范性文件出臺，要下大力氣做實做細執法制度的“顆粒度”，確保出臺的規則好用、能用、管用。加強執法隊伍能力建設。持續通過專業能力培訓、多崗位交流鍛煉等方式提升執法隊伍的專業能力。增強調查研究能力，把握中小投資者占絕大多數的基本市情，將投資者的期盼、需求和監管執法工作結合起來。
一以貫之依法從嚴打擊證券期貨違法行為
證券時報：如何看待監管執法與市場活力的關系？
羅衛：資本市場是資源配置的市場，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。把市場機制能夠有效調節的部分交給市場，讓一切創造社會財富的資源充分流動起來。但應當看到，市場不是萬能的，市場在特定情形下會失靈，這就要求政府及時補位，更好發揮政府作用，彌補市場的不足和失靈。
證監會為保證資本市場有序發展，必須依法履行監管職責。對那些侵害投資者合法權益的違法行為，必須嚴懲不貸。特定情形下，個別投資者對證監會的監管執法會存在一些誤解，認為嚴厲打擊資本市場違法行為會影響市場活力，比如認為打擊操縱市場、內幕交易，可能抑制市場交易的活躍度；認為嚴厲懲處上市公司財務造假、信息披露違法，可能制造更多“利空”信息，造成個股波動甚至退市。
我們理解上述觀點有失偏頗。如果說市場的力量給資本市場帶來生機活力，那么監管的力量則讓資本市場秩序有度，而一個成熟、發達的資本市場應當活力與秩序兼備。規范有序的市場生態是激發市場活力的重要保障。從長遠看、整體看，打擊“割韭菜”的操縱市場行為，懲處“偷錢財”的內幕交易行為，嚴懲“做假賬”、“說假話”的信息披露違法行為，追責中介機構不履行“看門人”職責的失職行為等，有利于從根本上重塑資本市場生態，扭轉“公眾公司不公”“董事不懂事”“私募不私”等亂象，提升資本市場誠信水平。一個讓廣大投資者具有安全感的資本市場，才能真正讓投資者“愿意來”、“留得住”。“嚴監嚴管的目的是強本強基”，唯有寓監管于活力之中，建秩序于活力之上，資本市場方能在動態平衡中行穩致遠，為“長錢長投”創造有利的制度環境。
下一步，證監會將一以貫之依法從嚴打擊證券期貨違法行為，堅持做到“嚴而有度、嚴而有方、嚴而有效”。
一是區分違法行為嚴重程度，將執法重心放在懲治嚴重擾亂資本市場秩序、嚴重損害投資者利益、投資者深惡痛絕的違法行為。對主動改正違法行為、積極賠付投資者、消除影響的違法主體，依法從輕、減輕處罰。完善證券期貨糾紛多元化解機制，綜合運用先行賠付、執法當事人承諾制度等方式化解矛盾，既保持執法力度，又釋放執法溫度。
二是持續提升監管執法的法治化規范化水平。嚴格落實《行政處罰裁量基本規則》，持續完善量罰基準，推動嚴格規范公正文明執法，完善執法程序、規范裁量行為，避免處罰結果畸輕畸重、同事不同罰或者顯失公正。
三是注重防治并舉，做好源頭治理。既打大、打惡、打重點，也抓早、抓小、抓苗頭，從源頭上提升資本市場治理水平，凈化市場生態，減少、遏制違法行為發生，實現資本市場的健康發展，助力金融強國建設。
四是注重發揮各方合力，持續強化立體追責體系。持續強化與公安司法機關的協同配合，推動出臺相關民事賠償司法解釋，優化行政刑事銜接機制，對涉嫌刑事犯罪的堅決移送司法機關追究刑事責任，通過民事、行政、刑事立體追責提高違法成本，使違法犯罪分子不敢犯、不能犯。
責編：葉舒筠
校對：陶謙
