信托百佬匯
楊卓卿
2025-02-25 16:17
近年來，隨著城鎮化率的不斷提升，農村宅基地的閑置問題日益凸顯。如何在依法保障進城落戶農民宅基地權利的同時，健全宅基地退出機制，盤活利用閑置宅基地已成為當前三農領域備受關注的焦點。
2025年2月23日，新華社授權發布《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革扎實推進鄉村全面振興的意見》（簡稱《意見》），這是黨的十八大以來第13個指導“三農”工作的中央一號文件。
在農村土地改革方面，《意見》明確，探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。
此前在1月22日，中共中央、國務院印發的《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》中對農戶閑置宅基地作出過相關規定：保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。
事實上，“宅基地自愿有償退出”已歷經近十年的試點實踐。作為2015年啟動的農村土地制度改革的關鍵一環，其試點成效對土地管理法的修訂產生了直接影響。這系列試點旨在探索盤活閑置宅基地，緩解城鄉用地矛盾，同時杜絕城里人到鄉村買房等“逆城市化”行為。
對于保留宅基地退出與否，國家始終在尊重農戶意愿下進行改革調整。界面新聞注意到，早在2014年7月，國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》已明確提出了農民土地權益與城鎮戶籍相分離的改革方向。2021年，經過審議并通過實施的《中華人民共和國土地管理法實施條例》與《中華人們共和國鄉村振興促進法》也進一步重申，“禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件”。
“近年來，盡管宅基地有償退出政策在多份文件中屢被提及，但在具體實踐操作過程中，其進展卻顯得相對緩慢。”中國社會科學院政治學研究所的副研究員陳明在接受界面新聞采訪時指出，相關部門在推進這一政策時采取了較為審慎的態度，并不傾向于進行大規模的迅速推進。
值得一提的是，自2019年中央一號文件起，中央政府在農村宅基地制度改革試點上強調“穩慎推進”。2022年12月23日，黨領導人在中央農村工作會議再次強調，推進農村改革，必須保持歷史耐心，看準了再推，條件不成熟的不要急于去動。
補償多樣化
2月24日，中央財辦副主任、中央農辦副主任祝衛東在國新辦舉辦的新聞發布會上表示，深化農村改革的重點是完善“三塊地”的管理制度。其中的第二塊地是宅基地。黨的二十屆三中全會《決定》明確提出，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。要加強宅基地規范管理，依法保障農民宅基地基本權益。
回看宅基地管理制度，其最早可追溯至集體生產時期。自1949年起，宅基地管理制度經歷了從農民所有向集體所有轉變，流轉政策也從允許到禁止再到試點，同時產權狀態也從不明晰逐漸走向確權登記頒證，這一系列變遷伴隨著宅基地流轉試點的不斷推進。
自十八屆三中全會以來，我國主要推進了兩輪農村宅基地制度改革試點。 2015年，首輪農村宅基地制度改革試點在全國33個縣（市、區）正式啟動，并于2019年底結束。2018年中央“一號文件”強調“以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，深化改革試點。2020年8月，“兩辦”印發試點方案。隨后，全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動第二輪農村宅基地制度改革試點，試點期限為2020年至2022年。
界面新聞注意到，新一輪試點涵蓋了北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇等多個省份、自治區、直轄市的部分地區。在試點地區，村民的宅基地產權、使用權可以在試點地區范圍內直接交易。
在保障農民權益方面，南京財經大學糧食和物資學院教授錢龍指出，目前，各地形成三種主流補償模式：一是置換補償，如浙江嘉興的“兩分兩換”，將宅基地換城鎮住房，承包地換租金和社保，與天津、上海等宅基地置換方式類似。二是宅基地收儲，包括村集體收儲（如福建晉江，依據宅基地的地理位置、房屋結構和年齡等因素給予結構化貨幣補償）和政府收儲（如寧夏平羅縣試點）。三是市場化定價補償，浙江樂清市推出了房地一體轉讓模式，允許農民在全市范圍內的農民集體之間進行宅基地交易。
“此外，還有混合補償方式，如浙江金湖和江西余江采用貨幣補償加住房優惠，浙江德清則允許將退出后的宅基地折算為集體股份，享受長期分紅。”錢龍說。
界面新聞還注意到，部分地區按宅基地面積提供購房補貼。此前湖北省鄂州市六部門聯合發布通知，鼓勵農村居民進城購房。農村居民退出合法宅基地并在“雙集中”區域購房的，按宅基地面積給予補貼，宅基地歸還村集體復耕復墾。
“總的來說，不同試點地區采用了不同的補償方式和標準，都在探索中前行。”錢龍指出，目前，法律中還未明確宅基地退出的法定程序、補償標準、補償主體等等，因此各地均是先行先試，尋找最適合本地的補償方式。
退出后的宅基地如何利用？
對于試點中已經退出的宅基地后續利用問題，中國社會科學院農村發展研究所助理研究員余家林告訴界面新聞，部分試點村莊主要采取了以下幾種方式進行處理：一方面，他們會把收儲的宅基地重新分配給那些符合申請條件的農戶，以滿足他們的住房需求。另一方面，這些宅基地也會被列入城鄉建設用地增減掛鉤項目，通過復墾的方式恢復為耕地，并因此獲得相應的指標收益。
界面新聞注意到，作為試點之一的浙江德清縣將退出宅基地復墾為高標準農田，種植水稻、蔬菜等，既增加耕地面積，又通過土地流轉為農戶提供租金收入。2024年7月10日，德清縣新安鎮負責人在接受德清新聞網采訪時表示，“目前我們正在謀劃2個萬畝方和1個千畝方項目，今年內啟動前期政策處理，明年實施工程建設，種上糧食作物，確保通過兩年努力，在全鎮形成近3萬畝高標農田。”
此外，這些宅基地還通過多種方式參與市場運營。余家林舉例表示，一些村莊會將閑置的宅基地以入股的形式加入公司，共同開發農家樂等鄉村文旅項目，從而帶動鄉村旅游的發展。同時，有些宅基地也被用于村莊建設，包括后續開發公益事業和公共設施，以提升村莊的整體環境和居民的生活質量。
界面新聞梳理相關試點宅基地利用現狀發現，安徽黟縣西遞村改古宅為民宿，保留徽派特色，吸引游客，帶動就業；江蘇昆山周莊鎮整合宅基地為“鄉村創客空間”，吸引電商、手工藝工作室入駐；山東壽光利用退出宅基地建冷鏈倉庫，服務蔬菜產業鏈，解決儲存難題。
對于未來如何高效利用退出的宅基地，余家林表示，“要考慮村莊的基礎條件、發展潛力等特征，分類施策。對于城郊融合類的村莊，可以選擇將宅基地用于農文旅開放；而對于搬遷撤并類的村莊，則可以選擇將其列入城鄉建設用地增減掛鉤項目進行復墾。當然，也可以根據實際情況綜合使用這些方式，因地制宜地進行宅基地的后續利用。”
宅基地改革難點何在？
實際上，在這兩輪改革試點中也面臨一系列難點。余家林向界面新聞表示，閑置宅基地空間分布呈“多、散、亂”格局，增加了宅基地退出難度和盤活利用的難度。
此外，值得關注的是，目前，農民退出宅基地積極性仍然不高。余家林表示，根據自己所在研究所發起的全國大型農村追蹤調查—中國鄉村振興綜合調查（簡稱：CRRS）最新數據顯示，2024年，在閑置的宅基地中，受訪農戶表示愿意有償退出的僅為25.53%。余家林解釋，主要基于補償標準低，多數農民認為無法覆蓋城市生活成本。同時，退出后的社會保障制度銜接不夠，擔心在城市無法生活。
“僅改革宅基地制度不足以吸引農民進城，需同步完善社保、教育、醫療等配套制度。”錢龍則進一步補充，“盡管許多地方已經推動了相關改革，但往往僅限于給予農民一筆補償款或提供基本的社保，而忽視了農民所看重的綜合權益。農民的現實需求與當前的法律制度供給之間存在明顯的不匹配。”
錢龍認為，許多人在城市務工多年卻仍保留農村戶籍和宅基地，實際上是將回到農村作為自己最后的退路。
資金缺乏也是阻礙宅基地改革的原因之一。余家林表示，村莊只能以村集體經濟組織的名義對退地者進行補償，補償資金主要來源于集體自有資金、政府補貼撥款，“但實際上，農村集體經濟組織自身的經濟實力相對薄弱，因此，無法在推動宅基地退出工作中給予農民足夠的補償資金。這也直接導致了農民所收到的補償標準偏低的情況。”
錢龍也談到了目前宅基地制度改革面臨的這類問題。他稱，在推廣宅基地退出等類似政策時，地方財力不足是一個重要的問題。如果要求政府給農民提供補助，那么在財政壓力較大的地區，尤其是欠發達地區，這種補助可能難以兌現從而導致政策難以持續。
錢龍指出，從15年開始的“三塊地”改革到現在已經近十年了，我們可以看到這些試點經驗并沒有完全向全國推廣。這主要是因為不同地區的經濟條件、社會環境和政策執行力度等因素存在差異，導致試點經驗在不同地區的適用性有所不同。因此，在推廣類似政策時，需要充分考慮地區差異和各地實際情況，制定符合當地特點的政策措施。
界面新聞注意到，為解決宅基地退出中的資金來源問題，部分試點地區已經進行了有益嘗試。例如：浙江義烏推行“集地券”模式，將退出宅基地復墾為農業用地，換取建設用地指標，用于抵押貸款或交易。
值得一提的是，宅基地市場流轉范圍受限也是目前制度改革的難點之一，通常僅限于本村內部。余家林指出，流轉范圍小會導致宅基地價格無法充分反映真實價值。
不過，一些試點地區正探索宅基地縣域內流轉。界面新聞此前報道，第一輪宅基地制度改革中，湖南瀏陽曾允許宅基地使用權縣域內流轉。第二輪改革試點啟動前，2022年6月，浙江紹興柯橋區峽山村舉辦宅基地拍賣會，紹興市內有宅基地資格者均可競拍。此次競拍會共有15塊宅基地總面積13429.3平方米，競拍累計金額高達576.8萬元。
強化多元安置保障
如何才能進一步完善宅基地自愿有償退出機制？余家林提出，要完善宅基地退出程序制度，首先需確保程序正義。包括事前了解農民意愿、宣傳政策，事中保障農民參與、自主選擇補償方式，事后監督信息公開、回應農民訴求。
其次，優化退出激勵約束機制。余家林建議，制定區片綜合補償標準，豐富補償方式，比如利用貨幣補償、入股分紅、集中安置、產權置換、養老醫療等后續社會保障制度等，給農民提供更多可選擇的補償方式，最大程度地尊重農民意愿。對于“一戶多宅”問題，采取有償退出或有償使用制度。同時，建立宅基地資格權保障機制，允許農戶選擇部分退出，保留重新申請宅基地使用權的權利。
余家林還建議擴大市場交易范圍。他提到，香港中文大學（深圳）人文社科學院陶然教授在新著《人地之間》中提到的一個觀點具有很強的借鑒意義，簡而言之，是對標城鎮國有用地，以漸進方式推動農村土地國有化，保障農民的農地和宅基地使用權，在此基礎上，逐步推動使用權市場化交易和流轉。
錢龍則建議，需要形成一個動態的補償機制。這個機制應結合宅基地的區位、房屋價值、增值潛力以及農民的實際需求，建立本地基準價，并實行浮動調節。
此外，還要強化多元安置保障。錢龍表示，除了給予農民土地補償外，還應將其與城鎮住房安排、就業培訓、社保接入、醫療保障以及子女教育等捆綁在一起，進行配套化、系統化的改革。這樣可以解除農民的后顧之憂，讓他們更安心地退出宅基地。
立法方面，錢龍認為，需修改《土地管理法》及相關法規，明確退出程序、補償主體、標準等細節，構建法律框架。在推廣試點經驗時，考慮地區差異，制定針對性政策。
“資金來源上，除政府投入外，應撬動社會資本，鼓勵金融創新，如推出‘宅基地退出貸’，甚至建立土地銀行等金融機構，提供資金支持。”錢龍說。
