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2025-03-04 13:26
近年來，隨著城鎮化率的不斷提升，宅基地的閑置問題日益凸顯。近日公布的《中共中央國務院關于進一步深化農村改革扎實推進鄉村全面振興的意見》（下稱《意見》）提出，扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證。探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。
宅基地價值得不到充分釋放帶來哪些影響？如何在依法保障進城落戶農民宅基地權利的同時，有效盤活利用閑置宅基地？為此，證券時報記者專訪了全國政協委員、上海交通大學中國發展研究院執行院長陸銘。陸銘認為，宅基地不僅導致土地利用效率下降，還會引發資源錯配。建議加快推廣宅基地改革試點的經驗，多渠道盤活農村宅基地使用。
全國政協委員、上海交大中國發展研究院執行院長 陸銘
宅基地閑置引發資源錯配
證券時報記者：造成農村宅基地閑置的因素有哪些？宅基地無法有效盤活對于釋放其價值有何不利影響？
陸銘：當前我國宅基地閑置現象較為嚴重，從實地調研的體感來看，實際閑置率可能高于2019年農業農村部公布的18.1%的全國農村宅基地閑置率。這不僅導致土地利用效率下降，還會引發資源錯配。具體而言，人口流出地區大量宅基地閑置，而在人口流入地區，建設用地指標受限，住房供應不足。這種區域間的不平衡對人口流動和資源配置效率產生了不利影響。
根據現行法律法規，宅基地屬于農村集體所有，其使用權僅限于本集體經濟組織成員，且遵循“一戶一宅”的原則。當村民決定長期甚至永久離開本村時，同村村民往往也處于流出狀態，這會導致村內缺乏宅基地使用權的市場需求，宅基地使用權難以有效實現其市場價值。
同時，包括外來創業人員、鄉村干部在內的非本村居民，在農村長期工作卻無法通過購買宅基地或宅基地上的房屋來獲得長期穩定的住房。這種政策限制對真心希望在農村發展的人群帶來不便。
證券時報記者：《意見》提到宅基地可通過出租、入股、合作等方式進行盤活利用，對此您如何看待？當前，以出租形式盤活閑置宅基地面臨哪些問題？
陸銘：近年來，隨著農村產業多元化發展，如鄉村旅游、民宿、鄉村工業等產業發展，外部資源不斷流入農村。根據土地管理法規定，外部市場主體僅能通過租賃方式獲取宅基地使用權，且最長租賃期限不得超過20年。
然而，宅基地使用20年租約往往得不到保護，現實中出現過一些農村居民毀約的情況。實際生活中，大量的租約沒有達到20年，短的甚至按年簽租約。合同短期化導致相關經營活動缺乏穩定權益保護，不利于相關主體開展長期投資。
證券時報記者：在統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展的背景下，現行宅基地制度還存在哪些弊端？
陸銘：在城郊結合部，宅基地具有較大的潛力轉化為居住用地，但由于現行宅基地政策的限制，這一潛力未能充分釋放。具體而言，一些居民希望到農村地區養老或居住，但無法在當地購買房屋。這種政策安排導致需求方難以滿足居住和產業發展的需要，而供給方（農村居民）也無法通過市場手段最大化宅基地使用權的市場價值。
事實上，在現行宅基地管理制度下，不僅宅基地在不同家庭和市場主體之間交易受到嚴格限制，即使在同一家庭內部，對宅基地進行翻建更新的審批流程也頗為嚴格。盡管不同地區審批難度各異，整體看嚴格的審批制度在一定程度上阻礙了家庭對宅基地的投資意愿，也制約了鄉村振興的有效推進。
多種方式盤活閑置宅基地
證券時報記者：為更好服務全面鄉村振興，您認為宅基地制度應如何改革？
陸銘：建議加快推廣宅基地改革試點的經驗，堅持“實踐先行，政策指導，法律兜底”，允許各地分類規劃，以多種方式盤活閑置的宅基地。
鼓勵不同地區分類規劃。一方面，在了解農村居民需求時，要在假設農村宅基地允許自愿買賣且價格合理，在城里就業和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解農民和潛在的宅基地使用者對宅基地流轉與轉讓的意愿。另一方面，結合村莊的資源稟賦、經濟發展、歷史文化等特征，統籌農戶意愿、產業發展、居民點布局、基礎設施建設等，對不同地區的農村進行分類規劃。
同時，要因地制宜，多渠道盤活農村宅基地使用。對已經發揮經營性用途（如民宿、餐飲、文旅等）的宅基地可以納入集體經營性建設用地，直接入市進行交易。在一些經濟較活躍的農村地區，農業和生態用地正在發揮重要的鄉村振興功能，不僅現存的宅基地可轉化用途，而且還需要通過“點狀供地”增加配套的建設用地供應，促進一、二、三產融合的“第六產業”發展。
對于人口流失嚴重地區出現的大量閑置宅基地，允許復耕為農業用地，并且轉化為補充耕地指標。加快建立全國統一的交易市場，允許農民直接通過該市場將補充耕地指標進行交易，并有償退出農村宅基地使用權。該指標可由指標緊缺的地區購買，收益在扣除交易費用后由指標轉出地的縣級政府和農民按照法定比例分配。
此外，在宅基地監管和權益處置中，要充分尊重農民意愿，并加強村集體決策。明確村集體在宅基地監管和權益處置中的主體性作用，具體規則由村民通過民主協商的方法確認，由集體經濟組織負責維護農民資格權，放活使用權。對于收回的閑置宅基地，村集體可以通過入股、出租、聯營等合作開發等形式，發展旅游、休閑、康養等產業，也可在集體經濟成員自主自愿和民主決策的基礎上，開展宅基地調整入市。尤其是祖上歷代繼承下來的宅基地、事實上已經非本人（家庭）居住或使用的宅基地，不妨首先在自愿的前提之下允許買賣。對宅基地租賃，應允許農戶自主決定租約期限，并加強對租約的法律保護，確保使用權穩定。
“人財地”改革助推新型城鎮化
證券時報記者：2025年乃至“十五五”時期，在新型城鎮化、城鄉融合發展方面，哪些方面仍存堵點，需加快改革步伐？
陸銘：在新型城鎮化與城鄉融合發展的進程中，核心問題在于人、土地和財政轉移支付三個關鍵領域。
人口方面，中國的現行戶籍制度改革已取得積極進展，且推進速度有所加快。但在部分一線和準一線城市，戶籍制度改革仍面臨較大挑戰。戶籍壁壘會對相關地區集聚人才和提升創新能力產生不利影響。
在一些非經濟大省的省會城市，大量外來人口選擇不在當地落戶。調研發現，此類人群擔心在城市落戶會影響在老家農村的權益。實際上，黨的二十屆三中全會明確，農村居民在轉為城鎮戶籍后，其在老家的宅基地資格權、農業用地承包權和集體收益分配權不受影響。然而，一些進城務工人員對此政策尚未充分理解。
因此，在“十五五”期間需要持續推進戶籍制度改革，從短期目標看，要在大城市簡化辦理居住證的條件，實現按居住證獲取公共服務，基本公共服務無差異，并且要大幅度地降低積分落戶的門檻，增加積分落戶的名額。中期目標，要在大城市逐漸實現積分在城市群內部、大城市之間進行累計互認，最終取消在大城市落戶的教育門檻。在農村地區，要相應地實現土地制度的改革，讓進城務工人員在獲取城鎮戶籍的情況下，確保不會失去其在農村的合法土地權益和集體資產收入的分享權，免除農村居民的后顧之憂。
土地方面，我國城鄉融合發展是個跨地區資源再配置的過程，大量農業轉移人口市民化是跨地區進行的，不能簡單理解為本地城市與本地農村間的融合。因此，為推進城鄉融合發展，要實現建設用地使用權的跨地區配置。
具體而言，在人口流出地區應減少建設用地，而人口流入地區則需增加建設用地。隨著人口的減少，一些宅基地和農村建設用地可復墾為農業用地或生態用地，相應的建設用地使用權可以通過跨地區出讓的方式進行轉讓，并通過市場機制進行定價。這意味著要構建一個全國統一的建設用地和補充耕地指標跨地區配置的市場。
財政轉移支付的核心在于公共服務的供給，與公共服務相關的財政轉移支付應實現“錢隨人走”，即根據人口流動情況，將相應的財政資金轉移到人口流入地，以保障公共服務的供給。
校對：彭其華
